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左停 | 新型城镇化:高质量乡村振兴的战略支点

国家治理周刊微信公众号 2022年05月13日 报道 浏览次数:

左停

党的十九大提出实施乡村振兴战略。在随后制定的《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中,又把坚持城乡融合发展作为实施乡村振兴战略的基本原则之一,提出要“推动城乡要素自由流动、平等交换,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。高质量的乡村振兴,不能走传统城乡分离的发展道路,而是要在城乡融合发展视域下,重构乡村发展的动力机制,通过新型城镇化引领、推进和服务高质量的乡村振兴目标的实现。

乡村振兴与新型城镇化的逻辑关系

农村城镇化,是乡村发展的一个阶段或者阶段目标。长期以来,在城乡二元结构体制下,城乡呈现割裂发展的局面。改革开放以来,伴随经济社会发展,以及城镇化、工业化、现代化一体推进,农村城镇化的速度不断加快,我国常住人口城镇化率从1978年的17.9%增长到2020年的63.89%。但总体来讲,中国农村城镇化具有“被城镇化”的特点,城镇化的推进与乡村发展并不同步,主要表现在户籍人口城镇化率相对较低(2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%)、农业转移人口市民化进程缓慢、农村剩余人口“候鸟式”兼业现象突出、农村空心化和老龄化问题比较严重等方面。这既不利于城镇的可持续发展,也容易滋生乡村低质量发展乃至衰败等问题。

新世纪以来,党中央对现代化目标下城乡关系的认识不断深化,党的十六大、十七大先后提出“统筹城乡经济社会发展”“形成城乡经济社会发展一体化新格局”,党的十九大又进一步提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2020年党的十九届五中全会提出了“全面推进乡村振兴”“推进区域协调发展和新型城镇化”等要求。2021年,中央一号文件强调要“加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”,将城乡关系放到一个平等的层面来研究,是我国经济社会发展客观规律的反映和城乡融合发展的体现。

新型城镇化是实现乡村振兴的重要支点和路径。首先,城镇和中心集镇是推动乡村产业发展和一二三产业融合发展的主要载体。乡村振兴不仅需要现代农业的支撑,也需要通过农产品加工业和衍生出来的第三产业来提升农业增加值和附加值,而这往往需要依托城镇和中心集镇来发展一些农业产业化园区等经济集聚体才能实现。其次,一定规模的城镇才能支撑起必需的城乡基本公共服务。幼儿托养、老年托养、卫生服务、教育服务以及水、燃气等民用公用事业,甚至超市、公共交通等的可持续运营都离不开一定的人口密度。再次,新型城镇化的推进也能创造更多的就业机会、丰富村民的文化生活、提升乡村的宜居品质,使农民享有和市民同样的发展机会,使农村和城市拥有公平的发展空间。

反过来,高质量的乡村振兴也能进一步促进新型城镇化的发展。2021年颁布的《乡村振兴促进法》把乡镇也纳入到乡村振兴战略中乡村的范围,这样两者从空间形态上就有了一个自然的衔接。高质量的乡村振兴可以助力优化城镇产业结构,促进城乡资源双向流动,扩大城镇发展的经济腹地、人才腹地,提升人口城镇化和区域消费水平,增强城镇和区域发展活力,推动形成新的经济增长点。在新发展格局背景下,高质量的乡村振兴也可以积极促进城乡经济循环,为经济内循环的形成和畅通做出重要贡献。

城乡融合发展视域下乡村振兴的战略重点

坚持乡村振兴和新型城镇化两手抓,实现城乡融合发展

中国历史上实行的城乡二元分割体制,间接造成了当前城镇化质量不高的问题,也使得农村后续发展乏力。在工业化和城镇化快速推进的过程中,要重新发现并利用好乡村的多元价值,使之与城镇发展相协调,形成双轮驱动,逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化,加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,让现代化建设成果更多更广泛地惠及广大农民群众。

坚持乡村振兴和新型城镇化两手抓,首先要从理念上破除二元结构。事实上,城乡不是截然二分的,都市、城镇、集镇、乡村、园区、田园、原野是一个有机整体,城乡应该是社会生态景观逐步过渡的连续统,促进城乡融合发展要坚持城乡各有特色、互动互通。其次,打通城乡资源是乡村振兴和新型城镇化的关键。为此,要进一步提高农村人口的市民化程度,从而提高剩余农村居民的人均资源占有量。要鼓励城市资本投资开发适宜农村发展的产业,包括加工业、民宿、旅游、康养等产业。要突破现有的制度障碍,特别是要破除土地、社会保障、行业和就业保护等方面的制度藩篱。另外,农村和城镇的制度安排、改革和创新都要增加包容性,如既要加快推进农业转移人口市民化进程,也要进一步推动高龄农民的去职业化,还要鼓励和规范新农人的职业准入和职业保护。

统筹做好城镇和乡村规划,推进城乡基本公共服务均等化

从城镇和乡村布局角度来看,乡村振兴和城镇化的焦点、节点是小城市、城镇和集镇,这些地区同时也是各种人才的落脚点。村庄规划是实施乡村振兴战略的基础性工作,要扎实做好市、县级城镇和村庄空间布局规划,科学编制“多规合一”的实用性村庄规划。现阶段中国农村转型变化还处于进行时,农村还在演变分化中,有的村庄会逐步向城镇形态发展,有的村庄会逐渐衰落。虽然国家乡村振兴战略规划中提出了四种类型的村庄(集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄),但具体到一个村庄的发展,仍需要科学论证、民主决策、因地制宜、对症下药,避免不顾农民意愿、避免照搬照抄。

从某种层面上来说,人的城镇化的本质应当是生活方式的城镇化,即要让城市居民与乡村居民共享同等的权利与福利。目前,乡村在交通、水电气、污水和垃圾集中处理等基础设施方面以及教育、医疗、社会保障等公共服务方面基本拥有与城市差别不一的生活水准。2021年中央一号文件专门提出乡村建设行动。除了一般的生活设施外,更多的乡村建设应该围绕节点城镇,构建覆盖全面的便民基础设施和基本公共服务网络体系,既要考虑城镇公共服务需要惠及的人口密度和服务效率,也要兼顾乡村公共服务的可及性和地理可承受性。要逐步引导居民向集镇以上的居民点集中,城镇、集镇和大的村庄内部也要根据基本民生保障目标和生态宜居需求做好规划,重点搞好幼儿托养、老人服务、便民超市、文化活动中心等公共服务,同时还要因地制宜规划建设好生活污水和垃圾处理系统、公共厕所等基础设施。另外,易地扶贫搬迁地区和人口短时间内还面临适应性发展等问题,因此还要做好易地扶贫搬迁的后续巩固拓展工作。

兴办产业园区,发展现代化的乡村产业

传统城镇化与农业发展是割裂的,乡村主导第一产业,城镇二三产业比较繁荣。新型城镇化则以促进一二三产业融合发展、推动小农户与现代农业有机衔接为原则。在新型城镇化发展过程中,农业不仅需要生产出粮食、蔬菜、水果等来满足人们的基本物质生活需求,还承担着满足人们精神生活需求的重任,如发展休闲观光业、乡村旅游业与体验农业。只有实现农业现代化,才能把更多的农民从土地上解放出来,从而真正走向城镇化。为此,各个地区要充分挖掘本地的农业优势,利用当地的农业资源,提高农产品的附加值。要依托城镇、集镇发展农业和生物技术高科技园,健全农业生态系统,发展循环经济,引进提升农业科学技术。以当地农业特色产业为基础,重视农产品的品牌建设,以区域为单位对农业进行品牌包装,提升区域农业的整体形象。

要注重保护好农村生态环境,保留乡土风情风貌,保存特色乡土文化,挖掘田园和乡土价值,发挥好乡村的生态和文化价值,在打造美丽宜居乡村的同时,创新乡村新业态。除此之外,在部分具备良好条件的地方发展公园式农业,在农业生产中加入公园元素,使农业成为提供农产品及观光、休闲、体验等服务的重要载体。依托公园式农业,外来游客可以了解农业种植技术,体验农家生活,学习乡土文化知识,农村居民也可以吸引外来资源助推城镇化和农业现代化,使农业发展与城镇化同步推进、相互促进,从而形成良性循环。

探索城乡融合的基本公共服务多元化供给机制

积极探索乡村基本公共服务的多元化供给机制,不断拓展乡村基本公共服务供给的资金筹集渠道,切实解决基层政府在推进基本公共服务均等化过程中的财政困难。一方面,加大政府对农业农村的财政投入力度,推行有利于促进农村基本公共服务发展的政策措施和预算分配;明确划分各级政府的责任,规范配置政府在公共服务上的财政责任,涉及民众切身利益和福利水平的公共服务项目,应尽量将财权更多地交给基层政府,让基层政府在有明确的资金保障和财政职责的条件下,根据地区发展特点,更有效地推进基本公共服务均等化;夯实基层县乡政府自身财力,积极完善财政补助和激励机制。另一方面,充分发挥市场机制作用,不断拓展资金筹集渠道,保障乡村公共服务的资金供给;鼓励金融资本下乡,健全农村金融体系,广泛吸引社会资本参与乡村振兴,引导资金向乡村倾斜,优化供给模式;通过合同承包、特许经营、凭单等形式把一些公共服务委托给私人公司和个人,从而打破公共服务领域中不必要的市场垄断,实现效率和效益的大幅度提高;推行政府和社会资本合作模式,将未来政府招投标的重点放在城乡公共基础设施建设、公共服务体系建设、生态建设与环境治理、产业协作等合作共建项目上。

此外,还要引导社会组织力所能及地提供一定的公共服务,助力城乡融合发展。正确利用社会组织的中介服务功能和直接服务功能,充分发挥志愿服务、公益慈善和邻里互助等补充功能,引导社会组织为城市与乡村的弱势群体提供公益性的公共服务,鼓励社会组织在完善乡村公共基础设施建设、改善生态环境和人居环境、延伸农业产业链、增加就业岗位、提高居民收入水平、健全配套基础设施等方面做贡献。

全面建设社会主义现代化国家,短板在农村,乡村振兴和新型城镇化是推动实现农业农村现代化的两轮。“十四五”是我国推进乡村振兴和新型城镇化的关键时期,二者的深度融合也是推动形成新型工农城乡关系、实现新时代城乡高质量发展的应有之义。在城乡融合发展视域下推动乡村振兴和新型城镇化,要充分挖掘乡村的多元价值,扎实推动以人为核心、以高质量为导向的新型城镇化,促使形成高质量的乡村振兴和新型城镇化相互协调、双轮互促的协同推进局面;要以满足人民日益增长的美好生活需要为宗旨,努力实现城乡要素自由流动、城乡产业融合发展、城乡基本公共服务均等化、城乡居民基本权益和机会公平,让现代化成果更多更好地惠及广大群众。

国家治理周刊微信公众号2022年5月13日


责任编辑:刘铮
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